“营改增”：试点成效显著 扩围应对挑战
2013年4月10日，国务院常务会议决定，自8月1日起将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点由12个省市扩大到全国，择机将铁路运输和邮 电通信等行业纳入“营改增”试点，力争“十二五”全面完成“营改增”。意味着中央经过全面评估，不但充分肯定了“营改增”成效，同时对“营改增”未来发展 作出了战略部署和全面规划，也对深化“营改增”提出了新的要求。
一、试点取得五大成效
我国“营改增”试点虽然时间不长，但效果却十分显著，可以梳理和归纳为合理税法制度，减轻税收负担，优化产业结构，促进转型发展和惠及民生福利等五个方面。
合理税法制度。对服务业实行“营改增”，首先从制度上由工商业征收增值税，服务业征收营业税的二元税制，向工商业和服务业统一征收增值税的一元税制转变 迈出了实质性一步。由于我国长期以来工商业和服务业分别征收增值税和营业税，而按全额征收的营业税存在着严重的重复征税。不但是服务业与工商业之间发生的 产品与服务费由于分别缴纳增值税和营业税不能抵扣，形成产品与服务之间的重复征税；而且服务业与服务业之间发生的服务费由于各自按全额缴纳营业税不能抵 扣，形成服务与服务之间的重复征税。通过“营改增”不但消除了产品与服务之间重复征税，以及服务与服务之间重复征税，有利于服务业和工商业之间统一税法、 公平税负、平等竞争；而且通过“营改增”减轻服务业增值税负担，以及通过抵扣传导机制减轻工商业增值税负担同时，提高了企业所得税负担，从而起到了降低流 转税，提高所得税，优化税制结构目的。
减轻税收负担。我国服务业“营改增”，最为直接的影响和效果是国家减税，企业减负，“营改增” 已成为我国最为重要的结构性减税。首先，从国家视角分析，“营改增”是整个国家结构性减税项目中涉及面最广泛、规模数额最大的结构性减税。2012年，我 国12个试点地区全年减税426.3亿元，2013年随着12个先行试点地区全年实施“营改增”，以及其余省市8月份后实施“营改增”，全年减税会增加到 1200亿元，全面完成“营改增”后减税规模就更为可观，将成为我国税制改革历史上最大规模的减税改革之一。其次，从企业视角分析，服务业“营改增”消除 重复征税包括两个层面：一是试点服务企业由全额征税改为按增值额征税，从而避免了试点服务企业重复征税，减轻了试点服务企业税收负担；二是试点服务企业由 征收营业税改为增值税后，下游增值税纳税人由取得营业税发票不能抵扣改为取得增值税发票可抵扣，从而避免了产业重复征税，减轻了产业税收负担。2012 年，上海“营改增”试点企业累计减税45亿元，由此测算，减税幅度达15.8%，减税效果明显；下游企业新增可抵扣进项税165.3亿元，占试点企业应纳 税的58%。试点服务企业与下游可抵扣企业合计减税210.3亿元，减税幅度高达73.8%，减税效果更为显著。
优化产业结构。服 务业“营改增”由于合理税制，减轻税负，使税制适应并促进了我国结构优化、产业提升、经济可持续增长。一是产业结构优化。“营改增”一方面消除了营业税制 下重复征税的问题，减轻了服务企业税收负担，使服务业与工商业同等纳税，从而促进了服务业发展；另一方面，通过服务业对下游企业开具增值税由下游企业抵 扣，减轻了下游工商企业税负来拉动对服务业需求，从而进一步促进服务业发展，起到调整和优化产业结构目的。二是产业层次提升。“营改增”后试点企业进项税 允许抵扣，可抵扣进项税大小、增值税率高低会影响企业税负。从企业实践看，不同层次服务业从“营改增”获益有所不同，总的特点是，产业层次和技术含量高的 现代服务企业得益大于产业层次和技术含量低的传统服务企业，从而有利于做大做强研发、设计、物流和营销等高端服务业，促进服务业在产业层次上从低端走向中 高端，从传统走向现代。三是重点产业发展。在服务业“营改增”试点中，除交通运输业和有形动产租赁业以外，其余试点行业和企业都按6%税率征税，对于国家 重点支持发展，利用现代信息技术和网络平台向社会提供服务的先进技术重点服务业获益最大，大都同时产生了试点企业进项抵扣比例高，以及下游企业抵扣多的企 业试点企业和下游企业双向减税效果。四是服务贸易增强。在现行营业税制下，对于跨境服务贸易除了提供方和接受方均在境外可享受免税以外，其余均按境内正常 交易纳税。“营改增”后，对于境内企业向境外单位提供服务，视同产品出口均可享受免税或零税率待遇，减轻了跨境服务贸易税负，有利于降低服务贸易成本，提 升服务贸易企业竞争力，促进我国服务贸易发展。
促进转型发展。服务业“营改增”不但适应并促进了我国发展方式转变，同时对企业组织结 构和组织方式创新驱动、转型发展也具有积极推进作用。一是利于服务外包发展。“营改增”前，工商企业服务如果由企业外部提供，提供服务企业需缴纳营业税。 “营改增”后，虽然由企业外部提供服务仍要由提供服务企业缴纳增值税，但可以由接受服务企业从增值税进项税中抵扣，使内部提供服务还是外部提供服务不影响 企业税负。“营改增”消除了服务业为工商业提供服务的税收障碍，有利于生产制造与服务专业分工和协作，促进外包服务发展。二是促进主辅分离发展。“营改 增”前，如果将提供服务部门从企业独立出来，再向原企业提供服务由于内部服务转为外部服务，需要多缴纳营业税。“营改增”后，企业服务部门独立出来，再向 原企业提供服务，虽然需要缴纳增值税，但可以在工商企业抵扣，从而使工商企业或服务企业内部服务部门是否独立建立法人机构，不影响企业税收负担，从而有利 于产业分离发展，促进企业做强主业，做大辅业。三是实施总部集聚。跨国公司在设立区域总部时，往往把IT、财务、人事和研发等功能集中到地区总部，总部为 下属子公司或分公司提供服务。在营业税制下，总部为下属公司提供服务取得营业收入缴纳营业税不能抵扣，加重了公司总部税收负担。“营改增”后，总部为下属 企业提供服务开具增值税发票，可在下属企业作进项税抵扣，有利于总部经济的集聚发展。
惠及民生福利。虽然，“营改增”对于调节高收入 者无能为力，但对于保障低收入者还是可以有所作为。沿着企业减税——成本降低——经济发展——就业扩大——收入增加理论，“营改增”虽然对调节高收入者作 用有限，但对提高低收入者收入者作用明显。主要途径：一是通过大力支持服务业、劳动密集型企业、小型微型企业和创新型科技企业发展，创造更多就业岗位，扩 大就业来增加收入；二是通过建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定及正常增长机制，促进中低收入职工工资合理增长来增加收入。提高低收入者 收入，不但在于提高其名义收入，同时还需要提高其实际购买力。在我国，以间接税为主体的税收体制，虽然名义上对所有消费者都一视同仁，但实际上使中低收入 者处于不利地位。“营改增”通过减轻试点企业间接税税负，并可通过价格传导机制，使减税部分反映在消费价格上，使中低收入者受益。如果“营改增”能对生活 性服务业采取简易办法征税，并对公共服务业实施免税，中低收入者受益就更为明显。
二、改革坚持五大原则
我国服务业“营改增”之所以能取得上述五大成效，主要是在改革中坚持合理税法制度、有利经济发展、形成改革合力、管理操作可行和分步实施推进改革原则。
合理税法制度。我国服务业“营改增”不但是由于现行营业税制不能适应现代服务经济发展，而且工商业增值税和服务业营业税二元税制，与世界上绝大多数国家 实行的统一征收增值税制度不相吻合。因此，“营改增”突破了长期以来通过低税率和差额征税缓解矛盾做法，坚持通过制度变革来统一税法、公平税负，合理税制 改革方向。
有利经济发展。“营改增”的基本前提是由于适应传统服务业的营业税制，已不能适应并严重制约着现代服务经济发展。因此， “营改增”坚持正视并解决现实经济中由于税收制度缺陷而引发的突出矛盾和主要问题，使改革后的税收制度能适应服务经济发展，促进我国经济由制造业向服务 业，由传统服务业向现代服务业转型发展。
形成改革合力。服务业“营改增”之所以能取得如此成效，最为重要的是充分调动和激励改革参与 各方的积极性，使参与各方既有改革动力，又形成改革合力。“营改增”采取了对企业减税，对增加税负企业在过渡期财政补贴，以及国家减税由中央与地方共担等 措施，使改革试点进程中主动申请企业规模逐步扩大，主动要求试点地区逐步增多，充分反映了坚持改革红利向企业和地方倾斜，从而激发参与者热情的改革机制。
管理操作可行。为保障“营改增”顺利推进，在政策制度设计时充分考虑到服务业轻资产企业多，可抵扣少，行业差异大的特点，坚持采取了 一系列包括低税率、差额征税、减免税优惠等政策和措施以适应服务业特点和要求外，在管理操作上也采取了包括剩余期减免税延续，过渡税负增加企业财政补贴等 措施，使制度设计更符合客观实际，管理操作也更为可行的改革方式。
分步实施推进。针对“营改增”作为一项巨大系统工程，坚持了总体统 筹规划，分步推进实施的改革步骤。总体规划是在推出“营改增”试点时，结合全面推行改革需要和当前实际，科学设计服务业“营改增”制度改革内容，制定系列 “营改增”法规、政策、制度。并明确了服务业“营改增”改革目标，推进步骤，以及实施方案和应对措施。分步实施是根据服务经济存在的主要矛盾和矛盾主要方 面，以及改革条件，分解改革内容，分步推进改革。由选择部分地区和部分行业试点，逐步扩大试点地区和行业范围，最终实现全行业和全覆盖。平稳过渡是妥善处 理试点前后增值税与营业税的衔接、试点纳税人与非试点纳税人税制的协调，建立健全适应服务业的增值税管理体系，确保改革试点有序运行。
三、深化应对五大挑战
虽然“营改增”取得了超预期成效，但“营改增”深化改革仍需破解诸多难题，应对包括财政、税收、体制、管理和机构在内的诸多挑战。
控制财政风险。作为结构性减税，服务业“营改增”带来税负，虽然有增有减，但总体是减税的。对于“营改增”减税应该说决策者在改革前已有充分估计和考 虑，但问题是“营改增”实际减税已远大于预期。2012年，12个试点地区“营改增”实际减税426.3亿元，2013年全年减税会增加到1200亿元， 如果按完整年份计算，全国“1+6”行业试点减税估计不低于1600亿元，如果按“1+6”行业缴纳营业税仅占营业税总额1/3左右，全行业“营改增”减 税就更为可观，应该说减税结果远超预期。由于受国际金融危机冲击和国内经济结构调整影响，2012年以来我国税收增长率出现了大幅度下滑，由2011年的 22.6%降为2012年的12.1%，2013年第一季度进一步降为6%。事实上减税不仅来自于“营改增”，来自于经济性、政策性和制度性三大因素交汇 减税风险，将考验财政承受力。其中：经济性减税是指经济受内外因素影响导致税收增长乏力；制度性因素是指当经济膨胀时税收会加速度增长，而经济下滑时税收 增速也可能会加速度下滑；而政策性因素是指在“营改增”时对税负增加企业给予财政补贴引发的财政支出增加压力。应对减税压力，除了财政结构性调整，如对资 源、环境、财产适度增税，以及增加债务外，主要还是要通过节约财政支出来破解消化。3月10日，国务院常务会议已明确指出要做好财政过紧日子的考虑，为推 进“营改增”创造条件。
规范税收制度。我国现行“营改增”，由于以不增加试点企业税负为基本原则，考虑到服务业总体进项抵扣较少，减 免优惠较多特点，因此制度设计具有不同于工商业增值税特点。主要是税率低，减免多和差额征税。制度设计虽然适应服务企业目前实际，但从长远发展来看，需要 在逐步扩大增值税行业范围基础上，统一和规范增值税制度。从世界各国增值税发展来看，已基本形成了两种模式类型：第一类是以欧盟VAT（增值税）为代表的 传统增值税模式，其基本特征是征收范围虽覆盖产品与服务，但税制复杂，税率较高，减免较多；第二类是以澳大利亚和新西兰GST（货物劳务税）为代表的现代 增值税模式，其基本特征是征税面宽、税率而单一，减税较少，制度简化，更趋中性。我国“营改增”未来目标模式应是向征税范围尽可能宽泛，税率较低、优惠较 少、制度简化，税收中性的现代增值税目标和模式方向发展和转变。
调整财政体制。“营改增”是一项重大制度变革，不但涉及国家与企业， 同时涉及中央与地方，需要有相应改革措施配套，才能使改革顺利推进，取得预期效果。从中央与地方财政关系分析，由于营业税和增值税在中央与地方之间不同分 享比例和征管方式，在“营改增”时为减少对地方财政利益冲击，采取了“一税两制，维持现行一体制”的财政体制，即服务业“营改增”后收入仍归地方。但一个 税种两种制度，除了在税制上不是很规范以外，在征收管理上可能会引发一些矛盾和问题。由“一税两制，维持现行体制”，向“统一税制，调整分享比例”的转型 是一种简单易行的选择。所谓“统一税制，调整分享比例”，是指在将服务业营业税改为增值税后，不区分增值税收入的行业来源，统一纳入中央与地方共享税，并 在中央与地方政府之间重新调整和设定分享比例。而复杂改革将会涉及重构分税制体制，以及重建地方税体系。
提升管理能力。“营改增”不 但事关政策制度变革，更为重要的是财政、税务和企业等涉税部门的有效税务管理面临挑战。一是业务转换挑战。实行“营改增”后，部分征收营业税的服务业纳入 增值税征收管理，由于增值税与营业税无论是在征收管理模式上，还是在征收管理方式上都存在较大差异，需要作出相应调整。从征收管理上看，由于增值税计算采 取发票抵扣法，使营业税下单一销项管理转为增值税下销项和进项双重管理，征收管理难度大幅度提高，工作量大幅度增加，征管成本上升。二是机构转换挑战。主 要是“营改增”后，服务业增值税也改由国税局管理，一方面转换过程中由于户管交接变化带来征管工作量大幅增加，另一方面征收管理机构转换也使国税局业务量 大幅度增加，而地税局工作量大幅度减少，出现人员配置和征管任务不相匹配的矛盾。应对挑战需要提升管理能力，积极防控可能出现的风险。
推进机构改革。我国现行服务业由营业税改征增值税后，已由地税局负责征收管理改为由国税局负责征收和管理。其优点是有利于增值税在征收和管理上的统一 性，减少因一个税种由国税局和地税局两个税务机构征管，而引发的征收和管理上的摩擦，达到降低征收和管理成本，提高征收和管理效率的目的。但缺点是除了在 征收管理上失去连续性以外，对地税局机构设置带来较大冲击。因为，营业税不但是地方税收入体系中的最大税种，也是地方税务机关负责征收的最大税种。失去对 营业税的征收和管理，地方税务局的职能和存在理由也将会受到质疑，从而影响税务机构在设置上的重大改革。全面实行“营改增”后，随着地税系统业务面临萎 缩，地方税务机构出路也成为新的关注焦点。在简政放权、规范政府与市场职能，减轻民负、搞活市场经济的背景下，税务机构的调整也将会提上议事日程。